E 中國對台經濟影響力作戰

IORG 中國對台影響力作戰研究

  • 作者 = 徐曉強
  • 編輯 = IORG 研究總部
  • 發佈 = 2021.3.4 12:00

前言

中國長期對台進行影響力作戰,包括透過資訊工具的資訊操弄,或針對青年、民間信仰、村里長各群體的人際滲透,以期不戰而屈人之兵,不需動用軍事力量,就能潛移默化地改變台灣民眾或決策者對中態度和行為,朝符合中國利益的方向發展,最終,達成併吞台灣的目標。

以兩岸密切的經貿交流為施力點,運用相對經濟實力優勢「以商逼政」,是中國對台影響力作戰中一個重要面向。意外的是,以「中國對台經濟影響力作戰」為研究主題,系統性梳理相關資訊的學術論文在台灣並不多見,專書則更在少數,可能導致在討論經濟影響力作戰這個重要國安議題時,常無法在相同事實基礎上深入思辨。

本章分四部分,首先參考外國文獻,對「經濟影響力作戰」這個詞彙提出明確定義,說明其內涵;第二,介紹自兩岸經貿交流開始以來,中國對台經濟影響力作戰常見的四種手法;第三,分析第二部分提出的經濟影響力作戰手法,以「攻擊型」、「依賴型」分類,並著重「依賴型」經濟影響力作戰有效性的分析;最後,簡單總結。

撰寫本章的動機,不在於完整解析中國對台經濟影響力作戰的全貌,而是希望藉由彙整台灣媒體個案報導、政府官方數據,在民間專業工作者的先見之上再進一步分析,以呈現中國近年來對台經濟影響力作戰的樣貌與變化,同時,也希望本章能達拋磚引玉之效,使更多學者及研究單位投入資源,深化研究。

什麼是經濟影響力作戰?

根據美國智庫蘭德公司(RAND Corporation)2009 年發表的研究報告《有效影響力作戰基礎:軍隊實力增強框架》(Foundations of Effective Influence Operations: A Framework for Enhancing Army Capabilities),影響力作戰(influence operations)可以被視為一種「綜合運用外交、資訊、軍事、經濟和各種國家能力,以促使目標國受眾的態度、行為或決策能符合本國利益和目標的行為」。據此,「經濟影響力作戰」(economic influence operations)就是一種「運用經濟手段,使得目標國受眾的態度、行為或決策能符合本國利益和目標的行為」。

細究「經濟影響力作戰」,應可進一步分為兩大類:「經濟滲透」(economic infiltration)和「經濟脅迫」(economic coercion),而兩者的差異在於時間性。

「經濟滲透」是長期的,可能是明目張膽的滲透,例如:刻意增加與目標國的經貿交流,使雙方經濟依存度逐漸提高,作為日後一項威脅工具。檯面下、暗中秘密進行的「經濟滲透」則更常見,例如:長期安排經濟間諜進入他國,竊取商業機密、挖角人才,慢慢削弱他國經濟實力。

相對於「經濟滲透」,「經濟脅迫」則較短期,或說具有「偶發性」、「事件性」或「不連續性」,包括貿易中止、特定物資禁運、人員禁入、資產凍結等貿易制裁措施,突然對目標國施加高強度的經濟壓力,迫使其改變某行為或態度。例如:歐盟在 2014 年 7 月因俄國併吞烏克蘭的克里米亞半島,並在烏克蘭東部製造分離戰爭而決定對俄國實施的經濟制裁;日本在 2019 年 7 月因二戰期間徵用工訴訟問題而對韓國實施的半導體原料出口限制;又或是中國在 2020 年因澳洲呼籲國際社會對武漢肺炎疫情源頭展開獨立調查,而對其實施減少牛肉進口配額、增加大麥等商品關稅的貿易限制。這些經貿措施,常因特定事件而發生,且雙方經貿交流並非基於一方欲控制或併吞另一方的政治理由,與中國對台情況不同,可被視為「經濟脅迫」,而非「經濟滲透」。

過去十年間,由於中國利用自身經貿優勢拓展其外交、地緣政治利益的頻率越來越高,各國對中國經濟脅迫的媒體報導及研究已不勝枚舉,例如 2018 年由新美國安全中心(Center for a New American Security)出版的《中國脅迫性經濟措施》(China’s Use of Coercive Economic Measures),以及澳洲戰略政策研究所(ASPI, Australian Strategic Policy Institute)於 2020 年出版的《中國共產黨的脅迫式外交》(The Chinese Communist Party’s Coercive Diplomacy),兩份報告都詳盡分析並記錄中國如何對其他國家經濟脅迫以達成其政治目的。

中國對台經濟影響力作戰常見手法

「經濟影響力作戰」若定義為「運用經濟手段,使得目標國受眾的態度、行為或決策能符合本國利益和目標的行為」,那中國(發起國)又是如何對台灣(目標國)進行經濟影響力作戰呢?彙整台灣媒體曾經報導過的重大個案,可大致將中國對台經濟影響力作戰分為四種手法:

  • 冒充港資或外資來台投資
  • 竊取高科技產業的商業機密
  • 不公平競爭削弱台灣產業
  • 俗稱「養、套、殺」的「圈養」策略

這四種手法自 1979 年中國和台灣有經貿交流以來就一直存在,並隨著兩岸關係變化、相對經貿實力消長,台灣方面的法規調整和產業規劃,在不同時期有不同的發展和威脅性。不管是哪一種經濟影響力作戰手法,中國的目的都是藉由控制台灣政經結構中具有戰略價值的企業、社會群體、基礎建設,又或是擴大兩岸經貿實力差距(增強自己、削弱敵人),來增加自己「以商逼政」的談判籌碼。以下分別介紹這四種中國對台經濟影響力作戰手法。

冒充港、外資來台投資

基於國安考量,台灣自 2009 年 6 月底實施《大陸地區人民來臺投資許可辦法》、正式開放中資來台投資以來,對中資的審核標準一直比對港資、外資來得嚴格。《天下雜誌》2016 年就曾經做過一份《全面追查,陸資錢進台灣的真相》專題報導,為了規避審查、更快速進入台灣,中資會找上香港、新加玻人頭,再請會計師做出假證明,冒充港資或星資入台,這樣不但案件審核速度比中資審查快上半年至一年,能投資的業別項目更多、能佔有的持股比例也更寬鬆。

讓我們先來看走大路、憑藉正式法律管道來台投資的陸資狀況。根據經濟部投審會的資料,2009 年 7 月至 2020 年底之間,總計共有 2,379 件中資申請來台投資的案件,其中 1,461 件審核通過,918 件遭駁回,駁回的理由包括:逾期未補正、自行撤件、營業項目不符、觸及《大陸地區人民來臺投資許可辦法》第 8 條第 2 項,投資之企業在「政治、社會、文化上具有敏感性或影響國家安全」之情形。每年度的申請案件數,詳見下圖一。

圖一:2009 年 7 月至 2020 年每年中資申請來台投資狀況。資料來源:經濟部投審會,IORG 製圖。

但如同《天下雜誌》專題報導中所描述的狀況,更多時候心懷不軌的中資是冒充港資、外資進入台灣。經濟部投審會的資料顯示過去十年間,總計有 27 件裁罰假外資、真中資的案例,其中超過四成、共有 12 件中資冒充港資的案件,接著是冒充美資和星資,但數量皆僅 3 件遠遠低於香港,其他榜上有名的資金來源地包括德國、英屬開曼群島、日本、英屬維京群島、澳洲、盧森堡、芬蘭等。至於這些實際上是中資的假港資、假外資,他們主要投資的產業領域則集中在批發零售業(7 件)、電子資訊供應服務業(4 件)以及資訊軟體服務業(4 件)。

中資假冒外資入台最近期的案例是 2020 年、中國阿里巴巴集團藉由其在新加坡的子公司,實質控制英商克雷達投資有限公司在台成立分公司,再用品牌代理的方式在台經營淘寶台灣,該案已經在 2020 年 8 月 24 日遭投審會認定違反《大陸地區人民來臺投資許可辦法》,裁罰新臺幣 41 萬元罰鍰,並限期於 6 個月內撤回投資或改正,對此淘寶台灣則在當年 10 月宣布將在年底結束營業,正式退出台灣。

當然,這 27 個案件只是經過投審會調查,或是藉由立委、媒體揭露而遭裁罰的案件數,實際上有多少中資冒充港資、外資來台投資,金額又有多大,很難有精準的數字。

竊取高科技商業機密

從筆記型電腦、手機到各種電子零件設備,科技製造業在台灣經濟發展上一直佔有重要地位,其中的半導體產業,不但是促成近年來台灣經濟成長的最大推手,更在全球科技供應鏈中扮演關鍵的角色。國際半導體產業協會(SEMI)和台灣工研院產科國際所都預估,台灣半導體產值在 2020 年突破 3 兆元,全球市佔率重回第二(19.7%)、僅次於美國(42.9%),並和第三名的南韓(15.9%)拉開差距。更仔細來看,台灣半導體晶圓代工超過六成、封裝測試近三成的市佔率都是世界第一,IC 設計的全球市占則以兩成左右居世界第二。

具領先技術優勢的半導體產業除了在國際貿易上凸顯台灣的重要性,更因未來科技發展如 5G、人工智慧、雲端運算、電動車等,處處需要用到半導體晶片,而使其有了重要的戰略價值,自然成為中國覬覦竊取技術的目標產業。法務部調查局今年一月初曾表示,自 2013 年台灣修訂《營業秘密法》以來,總共偵辦了 135 件竊取營業秘密的案件,而 51 件竊至境外的案件中,就有高達 48 件是竊至中國。至於遭竊取營業秘密的產業,調查局也曾在 2018 年表示「除了半導體高科技居大宗以外,另外有關面板傳統產業,甚至一些通訊產業等等,都有遭竊的情形」,造成受害的台灣企業平均損失 20 億新台幣。

這些案件同時顯示中國竊取台灣高科技產業技術和秘密的方式,已經漸漸從利誘台灣工程師攜帶機密資料赴中任職,轉變為直接來台成立公司,主動接觸科技大廠工程師及學研機構研究員,再伺機竊取商業機密,例如半導體製程參數等,導致調查局偵查難度提升。《財訊》雙週刊 2018 年第 549 期《潛伏竹科的紅色狼群》就報導過,距離新竹科學園區 20 分鐘車程的竹北台元科技園區,已經變成中國在台挖角高科技人才、竊取商業機密的最大根據地。2015 年到 2018 年間,台灣半導體產業共有 8 起侵犯營業祕密的案件,其中就有 3 起關乎到台元科技園區內的中資企業。同期雜誌文章〈一杯咖啡,偷走 75 億元砷化鎵關鍵技術〉,也說明中國是如何在台佈建商業間諜網、用什麼樣的方式獲取台灣半導體製成的商業機密。

不過就算政府充分了解中國竊取台灣高科技營業秘密的狀況、並積極偵查,要解決此國安問題仍有一定難度。根據媒體報導,2013 年到 2018 年間,調查局移送 89 件侵害營業秘密相關案件,但僅有 58 案獲得起訴,其中一審判決有罪者更只有 7 案,這些案件審查中,舉證不足往往是關鍵因素。另外,審判營業秘密案件需要許多專業知識,如果沒有業界專家從旁協助,司法機關往往需要花比一般案件更長的時間處理,讓受害企業的損失無法及時止血。

不公平競爭削弱台灣產業

中國另一個透過經濟影響台灣的手法,是利用國家資本補貼企業,或是藉由網路科技跨境提供線上服務,規避台灣法遵和稅務成本,與台灣本土業者進行不公平競爭,慢慢地將台灣競爭對手逐出市場。受此手法影響的台灣產業,包括早期的液晶面板產業、太陽能產業,還有近期的電商產業等。

以中國 LCD 面板產業的發展為例,為解決 2007 年全球金融海嘯所造成中國消費性電子產品外銷訂單急速衰退的問題,中國政府在 2009 年和 2012 年間先後推出了「家電下鄉」、「以舊換新」和「節能補貼」等多項消費性補貼政策,鼓勵人民購買包括手機、彩色電視、冰箱、洗衣機、冷氣等 8 項產品,4 年內的補助金額近 900 億人民幣,直接促成了中國 LCD 面板產業的崛起。

就算全國性的補貼政策在 2013 年初結束,但中國政府對自身 LCD 面板大廠的直接補貼從來沒有停過。若長期觀察中國 LCD 面板大廠如京東方和華星光電等企業財報,可以發現這些公司其實虧損連連,沒有政府補貼很難繼續經營下去。國家補貼讓中國 LCD 面板產業在過去十年與台、日、韓的激烈競爭中能脫穎而出。根據市調公司 TrendForce 的研究,中國 2020 年 LCD 面板的全球市佔率達 39%,全球第一,且今年在中國 LCD 面板產業整併,韓國逐步退出 LCD 面板市場、轉往更高階的 OLED 面板領域的情況下,中國企業在全球 LCD 面板的市佔率更會進一步提升至超過五成,擁有市場主導地位。不過中國政府從去年底決定將更多補貼資源放在培植半導體產業上,未來全球中低階面板產業的競爭可能因此慢慢回歸正常

台灣近期面臨中國不公平競爭的代表產業,首推電商,因為除了獲得政府補貼外,中國電商可以遠端提供台灣消費者產品,不需落地遵守台灣法規、甚至繳稅,讓台灣本土電商業者如 momo、PChome 和雅虎面臨不小的競爭壓力。而他們面臨的對手,是淘寶(阿里巴巴)和蝦皮(騰訊)兩間具有中資背景的企業。

蝦皮在 2015 年進軍台灣電商市場後,隨即靠著補貼買賣家商品運費、成交手續費和銀行手續費快速崛起,迫使台灣當時的本土電商龍頭 PChome 不得不跟進打補貼戰。外界依據蝦皮母公司 Sea 向美國證交所提供的財報數字估算,到 2018 年開始陸續取消補貼政策為止,3 年間蝦皮大約花了 30 億新台幣的補貼費用搶奪台灣電商市佔率,成果是 2020 年蝦皮已經成為台灣流量最大的 B2C 電商平台,在資策會產業情報研究所做的調查中,蝦皮也在 2019 年超車 PChome 和 momo,成為台灣消費者最常使用的電商平台。換句話說,具有國家扶持中資背景的蝦皮,在短短 5 年內利用中國和國際資本,不但取得台灣電商龍頭的地位,更同時獲得了龐大台灣網路使用者的購物數據。

至於淘寶於 2008、2013、2019 年三度用不同方式叩關台灣,雖然最後皆遭經濟部投審會認定為中資而撤出,但台灣買家依舊可以藉由架設在中國的淘寶網站進行跨境消費,而此狀況讓政府無法對其營收課徵營所稅,淘寶商品從中國進入台灣時,也常常因為海關稽核能量不足而無法順利課徵到商品關稅和營業稅,形成對本土電商業者的不公平稅務優勢。

養、套、殺

除了上述比較隱匿、不正當、不公平的手段之外,兩岸之間原本看似正常的經貿交流,也可能被中國利用、作為影響台灣政治的手法。2008、2011 年台灣先後開放中國團客、自由行旅客來台觀光,使得中國來台旅客人次急劇增加,在 2010 年即超越日本,成為來台旅客人數最多的國家(見下圖二),2015年中客來台最高峰的時候,更佔來台旅客近四成的比率。累計至去年底,中國來台旅客人次已經超過 2,200 萬人次,其中團客就帶來超過 7,100 億元的外匯收入

但中國來台旅客人數,和過度依賴中國旅客的台灣觀光業者,卻也成為中國影響台灣政治的施力點。2016 年蔡英文政府上台以來,由於蔡英文不接受中國所定義的所謂「九二共識」,中國就開始慢慢減少來台團客數量,造成以接待中國遊客為主的台灣觀光業者生意大受影響,為此上街抗議、施壓蔡英文接受所謂「九二共識」。中國也在 2019 年 8 月、2020 年台灣總統大選的前半年,宣布禁止中國自由行旅客來台,企圖影響台灣依賴中國觀光客業者的投票傾向。

這種藉由長期給予經濟利益,等到受惠者產生依賴性後,再將此依賴性轉換成政治影響力的作法,俗稱「養、套、殺」。而不只是旅遊業,中國也試圖藉政策性補貼中國地方政府、中國貿易公司,向台灣特定單位進行農漁產品的採購或契作,透過購買或不購買台灣農產品來影響台灣農民的政治傾向,中國近期突然停止進口台灣鳳梨便是一例。

若以虱目魚為例,現任農委會主委陳吉仲曾表示,從 2011 年到 2015 年,中國透過上海水產公司與海魁水產公司,跟台灣業者契養虱目魚,但因為不是基於中國市場真實需求進行的貿易,因此沒有任何一年實際出口的數量有達到契養量,甚至 2015 年契養了 2,160 噸,但最後實際出口只有 19 噸,反而可能造成飼養過多、拉低價格,而傷害漁民的狀況。

圖二:近十年(2010-2020)港、中、日、韓、馬及其他國家來台旅客總人次變化。資料來源:交通部觀光局觀光統計資料庫,IORG 製圖。

淘寶台灣 2019 年第三度進入台灣帶來的商業模式,也可以視為是一種「養、套、殺」的手法,台灣賣家不用負擔庫存成本就可以在網路上販售中國商品給台灣買家,一但日後對平台產生經濟依賴性,中國就可以藉由斷貨、甚至關閉淘寶台灣在選舉時刻影響賣家的投票傾向。

中國對台經濟影響力作戰手法之分析

根據經濟民主連合智庫召集人賴中強的說法,中國對台經濟滲透可以分為「依賴型」和「攻擊型」兩種,前者為中國藉由給予經濟上的利益,讓台灣的人或企業漸漸對中國經濟產生依賴,進而影響台灣政府的對中政策;後者則為中國藉由其經濟實力收購台灣對其具有策略性價值的企業,或是透過資本優勢消滅台灣本土產業,並竊取個資、國家機密、商業技術和秘密等資訊。

如以賴召集人提出之框架分析中國對台經濟影響力作戰,可對應前述提到的中國對台經濟影響力作戰四種常見手法,其中前三種屬於「攻擊型」,最後一種「養、套、殺」則屬於「依賴型」。對比攻擊型、中國可憑藉其經濟實力直接影響或控制台灣經濟,依賴型經濟影響力作戰則需要中介者如台商、台灣旅遊業者或農民,才有辦法將經濟控制力轉化成政治影響力,達到最終「以經逼政」的目標。

但如同美國智庫蘭德公司在 2007 年發表的《中國對台灣的經濟脅迫》(Chinese Economic Coercion Against Taiwan: A Tricky Weapon to Use)報告中所述,具有相對經濟實力優勢的一國(如中國),其實無法單方決定經濟脅迫的有效性,還必須考慮到政治因素,例如本國和被脅迫國(如台灣)當下的國內政治情勢,這些政治因素才是真正能決定經濟脅迫發動國能否將經濟優勢轉換成政治影響力的關鍵。

同樣的邏輯也能應用在中國對台經濟影響力作戰的分析上,特別是「依賴型」經濟影響力作戰的成功與否,很大程度取決於中國是否能夠辨認出台灣政治體制內真正具有政治影響力的群體,並且有能力箝制他們的行為,否則對中國而言,讓利培養台灣特定群體對中國的經濟依賴只是一種無效率的國家資本消耗。

就以先前提到的台灣旅遊業者和農民為例,兩個群體因為組織動員能量強,在台灣政治都有一定的影響力,但中國卻不見得對他們有很強的箝制力。對台灣農民來說,能夠將農產品以好的價錢賣光最重要,因此就算中國政府減少台灣農產品的採購或契作數量,台灣政府只要能替農民找到其他市場補足缺口,或是給予足夠的資金補貼、保證農產品收購價格,中國對農民的經濟影響力就不會造成台灣政府太大的政治問題。換句話說,如果中國給予特定群體的經濟利益能輕易地找到替代品(例如日本、美國、東南亞市場),那就算該群體有再大的政治影響力,中國也很難足夠的箝制力可以影響其政治偏好及行為。

台灣旅遊業受到中國經濟影響的情況,則提供了更深一層的啟示。過去 5 年來,蔡政府為了減緩中國團體旅客數下降對台灣旅遊業的衝擊,積極招攬它國旅客,特別是搭配「新南向政策」的東南亞旅客,來台外國旅客總人數因此在 2020 年初武漢肺炎爆發前不斷創新高,於2019 年達到 1,184 萬人次。但對台灣旅遊業者來說,其他國家的旅客並非中國團客的「完全替代品」,還要考慮到不同國家旅客的消費能力,以及旅行業者自身重新規劃旅遊行程、導覽語言能力等轉換成本。

因此,在解決「依賴型」經濟影響力作戰的問題上,政府除了必須做好找到中國給予經濟利益替代品的準備,也必須考慮到被鎖定群體對替代品的接受度和轉換成本,這樣才能有效降低中國對鎖定群體的箝制力,和群體被作政治利用的風險。

結論

中國正對台進行影響力作戰,以求併吞。與武力併吞台灣相較,考慮到中國對台經濟實力優勢和美、中之間的軍事實力差距等因素,以經濟影響力作戰「以商逼政」仍是中國目前偏好的選項,也持續進行當中。但台灣並不能假設中國會持續偏好此一選項,而有所鬆懈,反應將中國對台作戰的所有戰略選擇看作一動態過程,即若中國認為影響力作戰效益降低,則使用武力的意願就會提高。

本章介紹中國對台經濟影響力作戰常見的四種手法:「冒充港、外資來台投資」、「竊取高科技商業機密」、「不公平競爭削弱台灣產業」和「養、套、殺」,前三種屬於「攻擊型」,中國可直接運用其資本優勢打擊台灣經濟、影響台灣國家安全,最後一種則屬於「依賴型」,中國政府須先確認台灣目標群體的政治影響力,確保給予的經濟利益難以替代,因而有足夠的箝制力能透過該群體間接影響台灣政治。

面對中國經濟影響力作戰,台灣政府也並非坐以待斃,除協助農民找訂單、找新市場,輔導過度依賴中國旅客的旅遊業者轉型升級,降低「依賴型」經濟影響外,面對「攻擊型」經濟影響,政府也正逐步加強中資審核標準及營業秘密保護相關法規,例如 2019 年修訂 《營業秘密法》,引進偵查保密令制度;2020 年底,經濟部投審會也發布修正《大陸地區人民來臺投資許可辦法》第 3 條、第 4 條、第 6 條及相關解釋令,讓心懷不軌的中資更難假冒成外資進入台灣。未來中國對台經濟影響力作戰的工作不會停歇,台灣政府、企業及民間皆必須保持高度警覺。